长期以来，我国对外投资管理主要依据国家发展改革委《企业境外投资管理办法》（2017年第11号令，下称“11号令”）和商务部《境外投资管理办法》（2014年第3号令，下称“3号令”）以及国家外汇管理局《境内机构境外直接投资外汇管理规定》（汇发〔2009〕30号）等部门规章和规范性文件。2026年7月1日起，一部全新的《国务院关于对外投资的规定》（以下简称《规定》）将正式施行。这是我国在对外投资领域首部以国务院令形式发布的行政法规，标志着对外投资管理正式迈入法治化、系统化的新阶段。那么《规定》相较于现行部门规章有哪些变化呢？投资者该如何应对？

变化一：法律层级跃升至“行政法规”

这是本次立法最基础性的变化。

11号令、3号令及外汇管理规定均为部门规章或规范性文件，立法依据为《行政许可法》《外汇管理条例》等。《规定》则直接依据《对外关系法》《对外贸易法》等法律制定，由国务院总理签署公布，法律效力层级显著提高。

更重要的是，《规定》并未取代上述发改、商务、外汇规则，而是将其上升至国务院行政法规层面予以统摄和确认。正如《规定》第十二条所明确，投资者开展对外投资活动依法需要履行核准备案、信息报告、跨境资金登记等手续的，应当依照国家有关规定办理。这意味着，现行三道监管主线将继续保留，但其法律依据和权威性得到了行政法规层面的确认和加强。

实务影响：上位法依据更充分，执法权威性更强，违规处罚力度更大。

变化二：投资主体从“企业”扩展至“组织和个人”

现行ODI规则仅适用于境内企业或机构，并不涵盖非企业组织和个人。个人境外购房、设立离岸公司、投资境外股权等行为长期处于法律灰色地带。《规定》第二条明确，投资者包括“中国境内的企业、其他组织和居民个人”，首次在行政法规层面将个人境外投资纳入规范框架。这一变化并不意味着居民个人自7月1日起即可自由办理个人ODI。《规定》第三十三条同时明确，境内居民个人等对外投资的具体管理办法，由国务院投资主管部门、商务主管部门制定。因此，更准确的理解是：《规定》将居民个人纳入统一监管框架，为后续制定具体管理规则预留了制度接口。

实务影响：个人投资者应密切关注配套细则的出台，在此之前仍需谨慎处理境外资产结构，避免触碰合规红线。

变化三：新增“数据出口”与“人员跨境技术转移”管制

这是本次立法最具前瞻性的条款之一。11号令和3号令均未就技术出口、数据流动、人员跨境培训等作出专门规定。3号令第四条仅笼统禁止“出口中华人民共和国禁止出口的产品和技术”。

《规定》第十三条大幅拓展了规制范围：投资者不得出口、使用国家禁止出口的货物、技术、服务及相关数据；不得以跨境派遣技术人员、组织人员赴境外工作、跨境提供技术指导、安排人员跨境培训等方式，转移国家禁止或限制出口的货物、技术、服务及相关数据。

这是首次在对外投资行政法规中明确人员跨境流动作为技术出口的载体。当前，外部环境的不确定性、不稳定性明显增强，企业海外权益保护面临前所未有的挑战，国家完善与加强对外投资监管、健全综合服务，有助于避免企业盲目“出海”。

实务影响：涉及技术输出的境外项目，必须同步进行技术出口管制合规审查，不能仅依赖投资核准。派遣员工赴境外提供技术服务前，应评估技术是否属于限制或禁止出口范围。

变化四：安全审查从“项目核准”升级为“独立安全审查制度”

11号令通过“敏感国家和地区”、“敏感行业”的核准管理间接实现安全审查功能，但并未设置独立的安全审查程序。

《规定》第十五条明确：国家健全境外投资安全审查制度，国务院投资主管部门、商务主管部门会同其他有关部门对影响或可能影响国家安全的境外投资及相关资产、权益的转让、处分进行安全审查，有关组织、个人应予以协助配合。第二十八条更规定了拒不配合安全审查的严厉罚则。

实务影响：安全审查不再是核准备案的附随环节，而成为独立的法定程序。投资者在境外资产处置、权益转让等环节，需主动评估是否触发安全审查。

变化五：首次建立“投资壁垒调查与反制”机制

这是现行部门规章完全不具备的制度。

11号令仅在宏观层面提及“推动有关国家和地区为我国企业开展投资提供公平环境”，并无实质性保障措施。《规定》第二十三条、第二十四条则建立了系统的反制机制：针对外国国家（地区）的投资壁垒，商务主管部门可开展调查并采取调整国别投资政策、限制进出口等措施；针对歧视性措施，可依据《反外国制裁法》等将相关组织、个人列入反制清单。

实务影响：投资者在遭遇海外投资障碍时，应主动向商务主管部门报告，争取国家层面的调查与反制支持，这为境外投资权益保护开辟了新的制度化路径。

变化六：罚则从“原则性规定”升级为“有明确处罚标准的法律责任”

11号令第六章虽然规定了监督检查和法律责任，但处罚条款相对原则化。《规定》第二十七条至第三十条则设置了具体且有梯度的罚则：

投资国家禁止类项目：责令停止、没收违法所得，拒不执行者处投资额5‰以上10‰以下罚款，责任人最高罚10万元；

以欺骗手段获取核准：撤销核准、没收违法所得，3年内不受理该投资者核准申请；

拒不配合安全审查：可禁止1至3年内从事对外投资活动。

实务影响：《规定》首次引入按投资额比例罚款，与违法行为的严重程度相匹配，具有极强的威慑力。建议投资者重新评估已投和拟投项目的合规状态，尤其是敏感行业、敏感国家项目。

七、实务建议

（一）全面梳理现有境外投资结构

对照《规定》第二条，检查是否存在个人代持、未备案、未核准的境外投资，尤其是通过VIE、信托、代持等方式设立的境外实体。对于历史上存在合规瑕疵的项目，应尽快评估风险并准备应对方案。

（二）建立“投资前合规审查清单”

包括但不限于：是否属于鼓励、限制、禁止类（第十一条）；是否涉及技术、数据出口（第十三条）；是否需要安全审查（第十五条）；是否需要反垄断、外汇、税务等专项审批（第十四条）。

（三）完善境外子公司治理与内控制度

《规定》第十六条要求境外企业建立健全合规经营、安全生产、突发事件处置等制度，并投入必要资源，建议投资者将境内合规制度向境外延伸，并定期审计。

（四）重视“人员跨境”中的技术合规风险

对于派遣员工赴境外提供技术服务的项目，应提前评估技术是否属于限制或禁止出口范围，必要时开展技术审查。

（五）主动利用国家保护机制

遇到投资壁垒、歧视性措施，及时向商务主管部门、驻外使领馆、行业协会报告，争取国家层面的调查、交涉或反制。

（六）关注后续配套细则

《规定》授权多个部门制定具体办法（如个人境外投资、港澳台投资细则）。建议投资者持续跟踪国务院投资主管部门、商务部、发改委、外汇局等发布的配套文件，确保第一时间掌握合规要求。

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